Resumen: El Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (PLCCTE) incorpora nuevas exigencias ambientales (reducción de emisiones y huella de carbono) en los procesos de licitación pública de la Administración General del Estado y del sector público estatal. En este post se exponen estas novedades y se añade una primera valoración de su contenido, con la provisionalidad que impone su carácter de proyecto
de Ley
- Antecedentes
El 20 de mayo 2020 inició su tramitación parlamentaria el Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (121/000019). Su Exposición de motivos se inicia con la siguiente afirmación:
“Naciones Unidas ha subrayado que existe una diferencia creciente entre la senda real de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y las obligaciones asumidas por los Estados Parte del Acuerdo de París de 2015 sobre cambio climático adoptado en la 21.ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático («Acuerdo de París»)”.
El PLCCTE incorpora en su texto significativas previsiones de compra pública ecológica entre las que destaca la inclusión como prescripciones técnicas particulares de criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático. Y también se anuncia en la Exposición de Motivos avances en la ambientalización de los criterios de adjudicación especialmente para determinadas prestaciones.
Por este motivo, el PCCCTE tiene por objetivo primordial asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París (firmado y ratificado por España y por la Unión Europea, mediante Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo, de 5 de octubre de 2016), facilitar la descarbonización de la economía española, garantizar un uso racional y solidario de los recursos e implantar un modelo de desarrollo sostenible.
Las citadas previsiones se localizan, en el art. 27 titulado “Contratación Pública”, dentro de su Título VII “recursos en el ámbito nacional para la lucha contra el cambio climático y la transición energética”. Dicha norma parte con una prescripción general que según la cual:
“De conformidad con lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios medioambientales cuando guarden relación con el objeto del contrato, que deberán ser objetivos, respetuosos con los principios informadores de contratación pública y figurar, junto con la ponderación que se les atribuya, en el pliego correspondiente”.
Una previsión que guarda perfecta sintonía con lo establecido en diversos preceptos de la LCSP como es el caso, por ejemplo, de su art. 1.3 que declara enfáticamente que “en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato…”.
El apartado citado del art. 27 no innova en las reglas ya establecidas por la LCSP, sino que funciona como recordatorio de los parámetros básicos para la incorporación de las cláusulas ambientales en la contratación del sector público (vinculación al objeto contractual, respeto a los principios de la contratación pública, etc.). Con todo, resulta llamativo que su formulación sea amplísima (“en toda contratación pública”) en circunstancias que el art. 27 PCCCTE únicamente se aplica a la Administración General del Estado y al conjunto de organismos y entidades del sector público estatal1
2. Análisis de las previsiones específicas del PLCCTE en el ámbito de la contratación del sector público
a.- Prescripciones técnicas
En primer término, el PLCCTE establece la obligación de incluir bajo la forma de PRESCRIPCIONES TÉCNICAS (“incorporará, de conformidad con el artículo 126.4 de la Ley
9/2017”), criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático.
Para impulsar el cumplimiento de la citada previsión, se contempla la elaboración de un CATÁLOGO DE PRESTACIONES en cuya contratación se tendrán en cuenta los criterios de lucha contra el cambio climático, debiendo identificarse los de reducción de emisiones y huella de carbono, incluidos los relacionados con una alimentación sostenible y saludable.
La elaboración del citado Catálogo se encomienda conjuntamente al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y al Ministerio de Hacienda, debiendo estar concluido en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley.
No queda claro, sin embargo, si la citada obligación resulta exigible desde la entrada en vigor de la Ley o a partir de la publicación del citado Catálogo2. Pareciera ser esto último porque el Catálogo no solo fija modelos de prescripciones técnicas, sino que también determina las “prestaciones” en las que se tendrán en cuenta estos criterios. De todas formas, nada impide el adelanto de la “ambientalización” de los documentos contractuales especialmente en sectores estratégicos.
b.- Criterios de adjudicación en contratos de obras, concesión de obras y redacción de proyectos.
El PLCCTE establece también la obligación para determinados contratos (redacción de proyectos, contratos de obras y concesión de obras) de incluir como CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN, algunos de los criterios (nótese el plural) que enumera su art. 27.2. Éstos son los siguientes:
a) Requisitos de máxima calificación energética de las edificaciones que se liciten.
b) Ahorro y eficiencia energética que propicien un alto nivel de aislamiento térmico en las construcciones, energías renovables y bajas emisiones de las instalaciones.
c) Uso de materiales de construcción sostenibles, teniendo en cuenta su vida útil.
d) Medidas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos en las distintas fases del proceso de construcción de obras públicas.
e) Medidas de adaptación al cambio climático.
Estas medidas especialmente estrictas en el sector de la construcción y edificación se explican por su enorme impacto medioambiental. De acuerdo con los datos que ha hecho públicos la Comisión Europea (“La eficiencia energética de los edificios”, 2020) esta actividad concentra el 36% de las emisiones de gases de efecto invernadero y el 40% del consumo energético en la Unión Europea.
c.- Limitación de los contratos de arrendamiento
Por último, se incorpora una limitación ex lege en la duración de determinados contratos patrimoniales. Según el art. 27 PLCCTE en los contratos de arrendamiento en vigor de inmuebles en los que la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal sean la parte arrendataria no podrán prorrogarse más allá del año 2030, salvo que tengan la consideración de edificación con consumo de energía casi nulo, conforme a la versión vigente en 2020 del Código Técnico de Edificación.
En relación con esta previsión, el Ministerio de Fomento propuso en fase de consulta del respectivo Anteproyecto de Ley alguna medida de flexibilización (no incorporada al texto del Proyecto de Ley) en atención de que la oferta de edificios de consumo de energía casi nulo, puede no ser lo suficientemente alta para permitir dar respuesta a las necesidades de arrendamiento y ello pueda implicar dificultades o elevación significativa de los costes.
3.- Avanzando hacia la inclusión obligatoria de cláusulas medioambientales en la contratación pública
La inclusión de criterios medioambientales en los contratos del sector público ha tenido tradicionalmente un enfoque voluntario. Buena prueba de ello es lo que dispone la vigente Directiva 2014/24, de 26 de febrero 2014, sobre contratación pública, en su Considerando 95:
“Es de capital importancia aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece la contratación pública para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020. En este contexto, es preciso recordar que la contratación pública es crucial para impulsar la innovación, que, a su vez, es de gran importancia para el crecimiento futuro en Europa. Sin embargo, ante las grandes diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no sería apropiado imponer a la contratación unos requisitos medioambientales, sociales y de innovación de carácter general y obligatorio”.
En los últimos meses venimos asistiendo a un importante cambio de rumbo impulsado desde las propias instituciones europeas. En el núcleo de esta decisión se encuentra el Pacto Verde Europeo (diciembre 2019) que incluye cincuenta acciones concretas para la lucha contra el cambio climático y cuya finalidad es convertir a Europa en el primer continente climáticamente neutro en el año 20503. El Plan es el documento estratégico UE para impulsar el uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular y detener el cambio climático, revertir la pérdida de biodiversidad y reducir la contaminación. En un breve lapso de tiempo, varios documentos posteriores y derivados del Plan Verde Europeo han venido a confirmar el cambio de rumbo al que aquí se alude. En esta línea cabe citar, el Plan de Inversiones para una Europa Sostenible4 (enero 2020), el Plan de Acción para la Economía Circular (marzo 2020) y más recientemente y para un sector estratégico especifico (alimentación) la Estrategia “de la Granja a la Mesa” (mayo 2020)5. Todos estos instrumentos prevén la determinación de criterios y objetivos mínimos obligatorios en la contratación pública, así como requisitos obligatorios de notificación para supervisar precisamente que la citada incorporación efectivamente se produce en los procesos de licitación pública.
Cabe recordar que el legislador español avanzó siquiera parcialmente en un enfoque obligatorio de las cláusulas ambientales, al establecer que los documentos contractuales debían incluir perentoriamente una cláusula de contenido medioambiental, social o de otro orden, bajo la forma de una condición especial de ejecución (art. 202 LCSP).
Las disposiciones del PLCCTE están en sintonía con el nuevo enfoque, extendiendo para su ámbito de aplicación (nivel estatal) la inclusión obligatoria de especificaciones técnicas y, para determinados contratos, de criterios de adjudicación directamente relacionados con el cambio climático.
4.- Exigencias ambientales en la LCSP y en el PLCCTE
Habrá que analizar como engarzan estas prescripciones (especiales) con las que, por su parte, se contienen en la LCSP. Cabe recordar aquí el parecer del Consejo de Estado (Informe 204/2020, de 12 de marzo 2020) en el que se adhiere a lo manifestado por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en el sentido de que los cambios en el régimen de contratación pública se deben introducir directamente en la Ley 9/2017 citada, evitando la superposición de dos leyes simultáneamente vigentes aplicables a dicha materia.
Una primera interpretación del contenido del art. 27 PLCCTE permite afirmar que se trata de obligaciones nuevas, no sustitutivas, por tanto, de la obligación que impone el art. 202 LCSP. Y, por ello, en un mismo contrato deberán incluirse diversas cláusulas ambientales. Así se recoge esquemáticamente en el siguiente cuadro resumen:
5.- Ámbito de aplicación de las disposiciones del PLCCTE y referencia a la legislación autonómica.
Con todo, se trata de un esquema únicamente aplicable a la contratación de la Administración General del Estado y al conjunto de organismos y entidades del sector público estatal. Por su parte, la legislación autonómica sobre cambio climático ya había avanzado en una senda similar, incorporando previsiones específicas en leyes de muy reciente aprobación.
Es el caso, por ejemplo, de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética de las Illes Balears que incluye (art. 68 a 74) entre otras muchas previsiones, la obligación de incluir en los documentos contractuales “criterios de sostenibilidad y de eficiencia energética” o la inclusión como criterio de valoración “la inscripción de los licitadores en los registros públicos de huella de carbono y la reducción o la compensación de sus emisiones”.
Previsiones similares se contienen la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético de Andalucía, recogidos en su art. 30 que lleva por título “Contratación pública verde”. También la Ley de 9/2017, de 1 de agosto, del cambio climático de Cataluña, que incluye también previsiones, aunque más genéricas en esta materia (art. 35 “contratación verde).Mientras que otras Comunidades Autónomas están en vías de aprobar una regulación completa en esta materia, como es el caso del previsto anteproyecto de ley de cambio climático de Castilla y León anunciado en Acuerdo 26/2020, de 4 de junio, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueban medidas contra el cambio climático en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL núm. 111, de 5 de junio de 2020).
Ximena Lazo Vitoria
Prof. Derecho Administrativo UAH
1 El texto del Anteproyecto de Ley era más coherente con el ámbito subjetivo del art. 27 ya que se refería a la obligación de incorporar de modo trasversal y preceptivo cláusulas ambientales, pero respecto de la contratación realizada por la Administración General del Estado.
2 No hay disposición transitoria que aclare este aspecto.
3 Véase COMISIÓN EUROPA: Comunicación Pacto Verde COM (2019) 640 final, 11. 12. 2019.
4 Véase COMISIÓN EUROPEA: Comunicación Plan de Inversiones para una Europa Sostenible. Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo (COM (2020) 21 final), 14 de enero de 2020.
5 Véase COMISIÓN EUROPEA: Comunicación Estrategia «de la granja a la mesa» para un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente (COM 2020, 381 final), 20 mayo de 2020.
Compra Pública Verde UAH 